Од Анексије до Балканског савеза
Моја политика има за циљ дати Србији могућност да буде, када дођу прилике, увек дуцоте ду марцхе на страни јачег.
Милован Миловановић
Као што се некада брзо утешио, када га је краљ Милан отерао из двора, учврстивши свој положај међу радикалима, тако се, оптимиста по природи, тешио после анексионе кризе да пријатељске силе више не могу сумњати у Србију. Миловановић је пре свега желео да избегне борбу на два фронта; Аустро-Угарска је, елиминишући турска права на Босну, свршила један посао у корист Србије. Одсада су босански мушлимани упућени на Београд, који им је ближи од Беча. Снаге на Балканском полуострву деле се на оне које чека непосредна смрт, као Турска, оне које лагано умиру, као Аустро-Угарска, и оне које носе дух младости и свежине - младе балканске државне творевине, којима припада будућност. Уместо да се бори с једним изнемоглим царством на периферији Балкана, Србија се мора окренути унутрашњошти Полуострва где је на југу, у бугарским тежњама према Македонији, чека много опаснији супарник. То је закључак који је Миловановић извукао из анексионе кризе. Она је решила дилему која је раздирала грађанска националистичка стремљења у Србији: на запад, у Босну, или на југ, у Македонију. Изгубивши изгледе да ће у догледном времену потиснути Двојну монархију из Босне, Миловановић је тежиште српске политике бацио на југ, где су могућности за успех, због турске слабости, биле веће.
Анексија Босне и Херцеговине, широким продором који је извршила у систему балканске одбране, изазвало је потребу новог груписања снага. Целокупан Миловановићев рад од 1909. до 1911. године своди се на одређивање положаја Србије у новом распореду. То је период његове најјаче активности, дипломатске радње која му је највише лежала. Посматрана споља, она оставља утисак монотоније, као да је јака напрегнутост повукла смирење; нема снажних догађаја који би узбуркали балканско море. Напротив, његова делатност, одмах испод површине, изванредно је динамична, завереничка; он кује немирне планове, припрема и сабира снаге. Највеће животно признање Миловановић је добио за склапање савеза с Бугарском. Темељи тога савеза постављени су неуморним радом од 1909. до 1911, усмеравањем околности које су га коначно учиниле неопходним. Као плод који је сазрео.
Од анексионе кризе Миловановић се тесно везује за Русију. У његовим плановима она треба да одигра ону улогу коју је играла Француска у италијанском уједињењу. Миловановић не преза од средстава која це Русију повезати са Србијом, начинити је саучесником српске ствари и компромитовати је њоме, ако је потребно. После пораза у анексионој кризи, руски престиж у Србији нагло је опао. Малобројни аустрофили Миланових традиција све гласније су тражили одбацивање "руске хипнозе" и споразум с Двојном монархијом. Већи део политичара и јавности захтевао је да се рашчисте односи с Русијом, хоће ли она помоћи Србију и колико се на ту помоћ може рачунати. Они су веровали у добру вољу Русије, али су сумњали у њену способност. Руска помоћ Бугарској у анексионој кризи изазвала је нарочито велико разочарање.
Миловановић се свим силама трудио да проникне руску загонетку. Да би постигла свој циљ на Балкану - Цариград и мореузе - Русија је имала три средства на располагању. Најпре, да узме Турску у заштиту и постигне превласт на Порти, да подели Балкан са Аустро-Угарском, узимајући његов источни део, и, коначно, да подигне између Цариграда и Централних сила брану од независних балканских држава, преко којих ће и сама доћи ближе циљу. Прву тезу покушао је да спроведе руски амбасадор на Порти, Чариков, радећи на балканском савезу коме би на челу била Турска. Његов покушај онемогућили су сами младотурци својом неспособношћу да среде односе у царству и приласком Централним силама. Деобу Балканског полуострва омогућила би само обнова Тројецарског савеза, која је у новим условима, после анексионе кризе, била немогућа. Руској дипломатији коначно је оштала само трећа солуција - подизање блока независних балканских држава који бу зауставио немачки поход на исток. Тај тренутак чекао је Миловановић да крене у акцију.
Дугогодишњим посматрањем и познавањем распореда снага, Миловановић је проникао у основну потребу дипломатије малих сила у односу на велике. Никада мали неће наметнути своје интересе великом, сва вештина малих мора бити у томе да своје интересе ускладе са интересима великих. У томе лежи кључ Миловановићеве дипломатске вештине, да облину и заокругљеност коју је носио у својој природи примени на своју политику. "Ја не мислим да ће Русија икада имати воље да узме иницијативу и да се залози за остварење српских народних идеала, за остварење велике Србије. То није нити ће бити програм руске балканске политике", забележио је Миловановић. "Уосталом, то не вази само за Србију и Србе. Русија уопште нема намеру и не мисли да може имати интерес да на Балкану дигне какву велику и снажну словенску или несловенску државу." Треба одбацити све илузије и нереална мастања о Русији и саобразити се њеним стварнм циљевима. Русија хоће Цариград и Дарданеле, нас је задатак да своје интересе укључимо у њен циљ. Све балканске државе које зеле руску потпору морају јој доказати на примеру да су њихова независност и снага неопходан предуслов за испуњење руских тежњи.
Миловановића није забрињавало хоће ли се Русија борити за нас, дакле и свој интерес, већ може ли се она борити. У анексионој кризи Русија се више заузела за Бугарску него за Србију јер је за прву могла нешто учинити, док за другу није. Поуцен овим искуством, Миловановић је стрепео да се сличне околности не понове, и Русија, у недостатку друге могућности, пренесе опет тежиште своје потпоре на Бугарску, Он је водио опасну игру: увлачио је Русију у ризик за који није био сигуран да ће га поднети. Да би Русији олакшао дејство, Миловановић је схватио неопходност вођења помирљиве политике према Дунавској монархији. Уклањајући Дамоклов мач који је стално лебдео над главом Србије, Миловановић је уједно олакшавао услове за руску интервенцију.
У политици према Бечу Миловановић је био лишен сваког осећајног оптерећења. Његов реализам говорио му је да Србија може или поправити своје односе према Дунавској монархији, или се туђи с њом. Пораз у анексионој кризи није смео одређивати даљу српску политику, јер је анексија била само исечак, етапа српске спољне политике која је имала одређен смер. Јесте истина, говорио је Миловановић "да се наши интереси најбоље поклапају са свима, сем са интересима Аустро-Угарске и Немачке, али то још није довољно да одреди правац наше спољне политике. За нас је много важније питање постоји ли у Европи група сила спремна да се заложи за наше интересе и одбрани нас од аустроугарског притиска? Све док такву снагу не нађемо и не веземо је за себе, морамо избећи опасности трвења са Аустро-Угарском." Миловановић жели да створи такву равнотежу која му неће одужети слободу опредељивања. За једну малу државу, каква је била Србија, утиснута између два царства, на вечито ровитом балканском тлу, било је крајње неопрезно да остане у сталном непријатељству с моћним суседом. При отвореном балканском питању било је утолико незгодније кавжити се са силом која може сваког тренутка да онемогући српску акцију у било ком правцу. Миловановић је био дубоко уверен да Србија мора исправити своје односе са Хабсбуршким царством ако жели неометано да оствари своје националне тежње. Добри односи нису, уосталом, спречавали Србију да се припрема за коначни обрачун, када то дозволе прилике; они су, напротив, те припреме олакшавали. Зар се није слично држао Пијемонт између Француске и Аустрије? Миловановић није сумњао да је то једина могућа политика за мале и слабе.
Миловановић је сматрао да је, по завршетку анексионе кризе, наступио тренутак за ревидирање аустро-српских односа. Анализирајући околности новога стања, он је видео три могућности развоја балканског питања. Иако је тврдио да је анексија завршна етапа балканске политике, Беч није намеравао да се одрекне агресивне политике у правцу Солуна. Аустро-Угарска се могла домоћи Јегејског мора било непосредном окупацијом, било деобом читавог подручја с Русијом, било покушајем да потчини своме утицају природни развитак балканских држава. Прве две могућности Миловановић је одбацио као тренутно мало вероватне; трећа је привукла његову пажњу. Било је вероватно да Централне силе никада неће дозволити остварење ма какве комбинације на Балкану која би према њима била непријатељски оријентисана. Стога је Миловановић био готов да им жртвује један део интереса само да се не би противиле јачању и напретку балканских држава. Ради остварења начела "Балкан балканским народима" било је неопходно поправити односе с Аустро-Угарском.
Сматрајући Србију оруђем Русије, аустроугарска дипломатија се противила излазу Србије на море. Она је против Србије гурала Бугарску, мада је нерадо гледала на њене претензије у Македонији. Српска дипломатија, имајући Аустрију за вратом, није могла ући у равноправне односе са Софијом. Тражећи помирење с Двојном монархијом, Миловановић се надао троштрукој користи: слабљењу подршке коју је Беч против нас пружао Бугарској, обустављању провале арбанаске масе на српска подручја и јачању веза, културних и економских, Срба из Србије са Југословенима у Монархији. Попуштање затегнутости било је Миловановићу потребно због пријатељских великих сила које су помагале Србију са устручавањем, из бојазни да их она не увуче у какву авантуру. Миловановић се није заваравао да ће Бугарска, ако уз аустријску помоћ добије Македонију, задобити тиме подршку свих сила које ће у њој видети најснажнију биолошку јединицу на Балкану. Миловановић је осетио општи талас помирљивости који је захватио Европу после преброђене анексионе кризе, као после какве тешко прелезане болести. Општа тежња да се крпи поцепано и нерешена питања оставе за будућност није смела, из сентименталних разлога, мимоићи српску политику. Када се Италија вратила, као блудни син, својим савезницима, а Русија пружила руку помирења Немачкој, Миловановић је решио да наново сатка раскидане нити између Србије и Двојне монархије. "Србија мора имати према Аустро-Угарској своје мостове сазидане и своје капије отворене", писао је он посланику Симићу у Беч. "Друго је питање да ли ће Србија преко тих мостова прелазити и на те капије улазити. Али они треба да су ту, једно да се, ако невоља натера, може њима користити, друго да се види, нарочито у првом реду Бугари, да за наше зближење с Аустро-Угарском постоји могућност." Градећи ове мостове, Миловановић је добро пазио да не истрчава, да не претиче догађаје. Њима и само њима он оставља коначну одлуку о правцу српске спољне политике. Његово је гесло "Ми нити јесмо, нити хоћемо да будемо ни руско, ни ма чије оруђе."
Најпогоднији терен за измирење с Аустро-Угарском Миловановић је нашао у трговинским односима. То је била област у којој смо били пођеднако заинтересовани и ми и они: ми нашим сточним, Беч индустријским извозом. Трговински уговор је капија кроз коју Миловановић мисли да провуче побољшање политички односа.
Миловановић је много очекивао од успостављања нормалних економских односа с Аустро-Угарском. Он је био против царинског рата још у време када је избио; што је дуже трајао, Миловановић је све више нагињао измирењу. Примио се за члана владе чији је први задатак био увођење у живот трговинског уговора од 1908. године. Оштрина сукоба у анексионој кризи приморала га је да одбије понуђене преговоре из бојазни да не створи утисак економских компензација. Али, чим је криза окончана, Миловановић није видео разлога да даље затеже. "Ми смо и раније имали незгода што смо нашим извозом били упућени само на Беч", говорио је Миловановић, али исте незгоде можемо дочекати ако се уставимо само на једним - турским - вратима. Као што је Аустро-Угарска уцењивала Србију својим монополистичким положајем, слично је могла поступити Турска у новоствореним условима. Циљ царинског рата није био да један монопол замени другим, већ да разбије обруч који је давио Србију. Најважнија Миловановићева политичка комбинација је савез са Бугарском, са оштрицом против Турске. Блокирањем српског извоза, Порта је могла онемогућити српско-бугарско зближење. Миловановић је одлучно побијао тврдње загрижених присталица царинског рата у Србији да аустроугарска тржишта нису више потребна нашем извозу. Он је тежиште трговинских интереса пребацивао са извоза на провоз; ако насу штоку не можемо слати на Бечке и пештанске пијаце, можемо преко њих доћи до великих тржишта западне Европе. На тај начин могло се решити питање сточног извоза који је храмао од тренутка када су му затворене границе према Аустро-Угарској. У аустро-српским односима настао је преокрет; анексиона криза потврдила је победу Србије извојевану у царинском рату; Србија није подлегла снажној економско-финансијској блокади. Преговори са Бечом могли су се сада наставити равноправно, на бази до ут дес. То је био најважнији разлог царинског рата, отпадањем овога разлога, и сам рат је изгубио смисао.
Излажући се нападима својих противника у земљи, Миловановић је, у три наврата од августа до новембра 1909. године, одлазио у Беч Еренталу ради успостављања нормалних односа и покретања трговинских преговора. У Бечу је Миловановић нашао пуно воље да се царински рат докрајчи. После буре коју је изазвао, Ерентал је био готов на умерену политику према Србији. Али, питање трговинског уговора није било у његовој моћи. Аграрна струја у Монархији наставила је отпор као у данима најжешћег рата. Мишљење да је Ерентал, после победе у анексионој кризи, довољно снажан да сломи аграрни отпор показало се погрешним. Аграрци не само што се нису осећали обавезним Еренталу већ су га, ставише, чинили својим дужником; анексија није била њихов захтев, већ уступак двору.
У питању трговинског уговора Миловановић није постигао велики напредак. Његова жеља да брзо сврши са овим питањем није се испунила. Читаве две године вођени су и прекидани трговински преговори док коначно није постигнут један бледи трговински уговор 1910. године.
Највећу загонетку за Миловановића представља балкански програм Аустро-Угарске после анексионе кризе. Он покушава на сваки начин да нађе одговор да ли је Монархија, чином анексије, закључила своја територијална освајања на Балкану? Уколико би одговор на ово питање био потврдан, до које мере би се Беч успротивио испуњењу српског народног програма, за случај распада Турске?
После анексије Босне и Херцеговине најошетљивије подручје за аустроугарско продирање било је у правцу Новопазарског Санџака и Албаније. Миловановићева пажња усредсређена је на ове области; њему је јасно да власт над Санџаком носи собом господарство над западним делом Балкана. По завршетку анексионе кризе Миловановић тврдоглаво наставља компензациону политику, само под другим видом. Он питању Санџака посвећује сву своју пажњу, сматрајући његово присаједињење Србији првом и неопходном етапом у решавању српског питања. Новопазарски Санџак постаје стални рефрен свих његових изјава и разговора вођених по европским престоницама од 1909. до 1911. године. Аустријско држање према српским тежњама у Санџаку треба да му помогне у одгонетању Бечких намера на Балкану.
У дипломатској припреми решења санџачког питања Миловановић је изменио тактику којом се дотле служио. Уместо да ради на потпуном аустријском одрицању од Санџака и његовом поседању са српске стране, Миловановић усваја обрнут поступак: да најпре задобије Бечку сагласност са српским тежњама у Санџаку, па тек онда да приволи Беч на одрицање. То је била дужа процедура од дотадашње, али је имала већих изгледа јер је акцију одлагала за будућност. Он није више тражио од Беча да се одмах одрекне Санџака, већ да се начелно сагласи са српским смеровима у овој области. Миловановић је вешто заступао своју ствар у Бечу, обећавајући да це Санџак одвући српску пажњу од Босне и толико ангажовати Србију у асимиловању нове области да ће бити принуђена да потражи подршку у Бечу. Ерентал је, међутим, одбио да будуће односе са Србијом услови уступањем Санџака. На тај начин он је уједно одговорио Миловановићу о својим будућим плановима. Држећи отворена санџачка врата, Бечка дипломатија откривала је своје агресивне намере.
Миловановић се журио да питање Санџака реши пре но што ступи у споразум с Бугарском. Узимајући Санџак, Миловановић је намеравао да ојача отпорну снагу према Бугарској и према њеним зељама у Македонији. Услед балканске равнотеже српској дипломатији било је штало да своје циљеве у неспорним областима Старе Србије оствари ако не пре, оно бар једновремено када и Бугарска своје у једренском вилајету. Најбоље јемство да у споразуму с Бугарском неће бити изигран, Миловановић је видео у томе ако Бугарска своје циљеве не сотвари пре Србије. У јесен 1909. године Миловановић је био сасвим близу одлуке да питање Санџака реси свршеним чином. Почетком септембра он је влади изложио намеру да поседне Санџак првом повољном приликом. Генералштаб је добио поверљив задатак да за најкраће време изради планове за војну окупацију Санџака. Генерали Живковић и Путник предвидели су за операције у Санџаку четири дивизије под претпоставком да не дође до сукоба са Аустро-Угарском и да Бугарска подржи српску акцију. Рачунало се да ће за мобилизацију бити потребно седамнаест дана и предложено је да се благовремено и потајно на граници Санџака образују магацини хране и фуражи.
Највећу опасност за Србију, одмах после Санџака, представљали су аустријски планови у Албанији. Деценијама је аустријска дипломатија радила на стварању Велике Албаније која би се пружала од мора до Вардара, обухватајући стару Србију и велики део битољског вилајета. Преко такве Албаније Беч би на Балкану сузбио Италију, утврдио господство на Јадрану, отворио пут у Македонију и заокружио Србију. Пропагирана преко Католичке цркве и диспозиционих фондова, идеја албанске аутономије представљена је народу као ослобођење од сваке средишне власти, пореза и служења војске. То је годило арбанаским племенима готовим да се супротставе сваком централизму.
Миловановић је био уверен да би стварање Албаније под аустријским утицајем оборило Србију као зрео плод. Тај страх од аустријских намера потпуно је определио његове погледе у албанском питању. Не налазећи замену аустријским тежњама, немајући другу формулу која би Албанији дала нов садржај, Миловановић је отишао у другу крајност, у потпуну негацију албанске независности. Миловановић је истовремено био довољно паметан да увиди колико је негација Албаније била супротна начелу "Балкан балканским народима." Да би оба гледишта измирио, морао је одрећи Арбанашима постојање националне свести и подобност за организовање државе. "Када би се доишта показало да у Арбанаса почиње развијати се национална свест", записао је Миловановић, "и да они хоће да имају народну државу, ми не би смели, ни хтели противити се да се о њима води рачуна, разуме се у оним границама, у којима они истинских националних права имају, то значи у границама скадарског и јањинског вилајета." Код Миловановића постоји извесно колебање, непознато осталим грађанским политичарима у Србији тога доба који су албанску аутономију одбијали не размишљајући много. То колебање је израз извесне Миловановићеве умерености у националним и општим питањима. Али дипломата је у Миловановићу победио умерењака; он у аутономији не види Албанију већ "аустријску етикету"; не гледа у арбанаски народ већ у оне Цариградске незадовољнике и авантуристе који по Европи заступају албанску независност, живећи на рачун тајних фондова великих сила.
Налазећи се са Аустријом у борби на живот и смрт, Миловановић је њене планове сузбијао деобом Албаније између Србије, Црне Горе и Грчке. Како Србија не може због Бугарске на југ докле се то у Београду желело, и како се на тој страни морају вршити померања и повлачења, Миловановић је правац кретања изменио - уместо према Солуну, на Драч. То је била нека врста средње линије између Аустро-Угарске и Турске, између Македоније и Босне, линије која је оживљавала традиције српске средњовековне државе на зетском и северноалбанском приморју.
Миловановић је водио опортуништичку политику у сукобима Арбанаса и Порте од 1909. до 1011. године, нарочито у време великих устанака који су уздрмали турску власт на Балкану. Миловановић је нагињао час на једну, час на другу страну, у жељи да извуче што више користи. У пролеће 1909. године он се залагао за арбанаске устанике. Арбанаши су разоран елеменат који води ликвидацији царевине, говорио је Миловановић на министарском савету априла 1909. године. Успех младотурака значио би не само јачање турског средишта већ негацију тежњи балканских народа. Годину дана доцније, 1910, Миловановић је променио држање. Када је Порта предужела енергичне мере да угуши арбанаску побуну, он нагиње разоружању Арбанаса. Оштрица устанка погодила је и српски живаљ у Старој Србији. Миловановић је очекивао да ће пораз умекшати устанике и тако не само побољшати услове живота српског штановниства већ олаксати српско-арбанаске преговоре за заједнички рад против Турске. Говорећи о тој политици на министарском савету, априла 1910, Миловановић је рекао: "Наш интерес није да Турска сувише ојача, напротив да слаби и да ломећи Арнауте олакша стварање наших народних идеала."
Идуће, 1911. године Миловановић се држи резервисано према новом арбанашком устанку. Не знајући до које мере иза њега стоји Беч, Миловановић неће да се затрчава. Уместо општег устанка он жели мале, локалне покрете који ломе Турску. Све његове поруке арбанашким вођама, који су од Србије тражили оружје и новац, даване су у том смислу. Миловановићева опрезна политика изазвала је негодовање Пашића, који је тражио јачу акцију. Пашић је живље од Миловановића одржавао додир с повереницима из Албаније и био готов да арбанашки покрет подстиче против Турске. На министарској седници марта 1911. дошло је до сукоба између Пашића и Миловановића, који се бојао Бечких намера скривених иза устанка. Ипак, Миловановић није губио додир са људима и догађајима у Албанији, сматрајући српску потпору устаницима као неопходни предуслов за заједнички живот у једној држави. Ми Арбанасе не смемо напустити, говорио је он маја 1912. Хартвигу, морамо их помагати морално и материјално, ако ништа више да бисмо их отргли од Бечког утицаја, да стекнемо њихову захвалност и пријатељство.
Од анексионе кризе целокупна Миловановићева политика, не само према великим силама већ и према балканским државама, срачуната је на то да се постигне срско-бугарски споразум. Од 1909. године, како каже бугарски посланик у Београду Тошев, срско-бугарски споразум постао је Миловановићева фикс-идеја. Све његове остале активности потчињавају се овај и значе њену допуну. Анексија Босне и Херцеговине угрозила је његову намеру да раздвоји Бугарску од Аустро-Угарске - уместо да их користи у њиховим противностима, Миловановић их је видео здружене, јер су анкесија Босне и Херцеговине и проглас бугарске независности били израз заједничке политике Беча и Софије. Њихова солидарност затварала је Миловановићу све перспективе. Уместо девизе с Бугарском у Скопље или с Аустро-Угарском у Солун, Миловановић се обрео пред претпоставком да сретне у Македонији Бугарску удружену с Аустро-Угарском.
Миловановићу је било јасно да судбина Балканског полуоства лежи у рукама Беча и Софије. Не могавши да сломи Србију, услед противљења великих сила, посебно Русије, немајући довољно асимилационе снаге да је упије, Беч је вршио притисак на њу преко краља Фердинанда. Миловановић је стално стрепео од њихових планова о подели Србије, пред којима би био немоћан. Иза Беча штајала је страховита снага Немачке; Бугарска је била најснажнија балканска држава, с најбољом војском и највећим престижем на Балкану. За развитак догађаја било је од највеће важности хоће ли Бугарска користити туђинску помоћ за сузбијање осталих супарника у Македонији.
Претње Србији значиле су уједно опасност за Бугарску. Бугарски циљеви у Македонији укрштали су се с аустријским - и једнима и другима крајњи циљ био је Солун. Краљ Фердинанд је увиђао да му је лакше носити се у Македонији с једном одасвуда притиснутом Србијом него с Хабсбуршким царством. Србија је била јастуче које је примало оне ударце што би се иначе сручили на Македонију, па чак и на Софију. Бугарска је по своме географском положају била предодређена да наследи највећи део турског царства на Балкану. Боље је било споразумети се са Србијом но предати главнину наследне масе Бечу.
Бугарска спољна политика имала је далеко већу слободу кретања од српске. Бугарска није била тако непосредно угрожена од Аустро-Угарске, није била у сталној опасности да буде освојена. Фердинанд је зато покушавао да сачува слободу акције у свим правцима. Он се заносио опасном мишљу да ће измирити ривалство сила на Балкану намећући им Бугарску као фактичног господара на Полуострву. Стога је издвојио судбину Бугарске од судбине осталих балканских народа. Њему је несумњиво полазило за руком да вештом игром води двоштруку политику према Русији и Аустро-Угарској; он је био неопходан обема - Русији због Цариграда, Двојној монархији ради остварења балканских завојевачких планова.
После анексионе кризе изменио се распоред снага. Беч је сувише наглашено испољио своје тежње ка Македонији и Солуну; Србија умало није уништена пре но што је Бугарска добила своје санстефанске границе; Русија је изишла из кризе поражена, решена да ревидира своје односе с Бугарском. Коначно, бугарске тежње у Македонији пресле су оквире Берлинског уговора и сукобиле се са прохтевима Двојне монархије. Пошто је из односа с Бечом извукао све користи, краљ Фердинанд је био готов да промени правац своје политике и врати се балканској заједници коју су тражиле народне масе и добар део политичара. Једини начин да се то постигне био је споразум са Србијом.
Још у првим данима анексионе кризе Миловановић је показао далековидост и уздржљивост, трудећи се да босанско питање одвоји од прогласа бугарске независности. На почетку кризе он је дао упутство да се не напада бугарски проглас и свим силама је радио на турско-бугарском споразуму, одбијајући да склопи с Портом савез који био уперен против Софије. Његов је циљ био да развије аустро-бугарску солидарност интереса. - Ако се са Бугарском не уортачимо - рекао је један посланик у народној скупштини - ми ћемо једним царским указом, као Босна 1908. године, променити своју судбину.
У најзешћем јеку анексионе кризе Тошев је понудио Миловановићу помоћ у питању Санџака, саветујући га да Европу стави пред свршен чин. Миловановић је ове понуде примао неповерљиво јер се бојао да иза њих не стоји Аустрија, жељна да себи створи изговор за напад. Миловановић исто тако није могао одмах да призна бугарску независност; протестујући начелно против крсења Берлинског уговора, он није могао правити изузетке. Међутим, чим је Русија признала бугарску независност, Миловановић је одмах следовао руском примеру. Он је толико хитао да није стигао чак ни владу да обавести - истог часа, по добијеном обавештењу из Петрограда, послао је српско признање Софији.
Чим је анексиона криза закључена, Миловановић је прегао на посао. Није прошла недеља дана од признања анексије, Миловановић је позвао Малинова да му изнесе предлоге за споразум. "Солидарност српско-бугарска", писао је Миловановић председнику бугарске владе, "прва је, најнеопходнија погодба која се ницим не може надокнадити, за самосталност Балканског полуострва и решење балканског проблема на основи: Балкан балканским народима." Миловановић је својеручно саставио говор Свети Симићу при предаји нових акредитива, позивајући се на "задатке словенске солидарности", "глас крви", "зјаедничка страдања и наде".
На Миловановићеве јасне наговештаје, Малинов је одговорио уздржљиво. Обострано неповерење још није било разбијено. Миловановић је сумњичио Малинова да ће у Бечу трговати српским предлозима; Малинов се бојао да бугарске понуде не дођу до ушију Порте. Миловановићев топао нацрт Симићева говора примљен је хладно у Софији. Није ли боље ублажити снагу његових израза? Не желећи да их слаби, Миловановић их је прошто избрисао.
Преврат у Цариграду априла 1909. био је знак да треба журити. Турска се сваким даном све више осипала док су се српски и бугарски политичари глозили око ситних питања. Чим је добио прве гласове о догађајима у турској престоници, Миловановић је ужурбано почео радити на све стране: послао је Симићу налог да убрза преговоре за споразум, замолио је све пријатељске кабинете да га помогну у Софији, обавестио је Цетиње о својим плановима и наредио конзулима у Македонији да буду предусретљиви према Бугарима. Да би што пре постигао споразум, Миловановић је Тошеву предложио две комбинације: споразум који ће дејствовати одмах и решити актуелна питања и уговор који би обухватио све балканске проблеме на дужој стази. Бугарска и Србија морају бити заједно када се отвори македонско питање, и Миловановић је био спреман да прихвати аутономију Македоније, којој се иначе противио, уз јемства народностима и обележавање њихових сфера. Ако аутономија не буде могућна, он је тражио поделу, захтевајући за Србију Скопље, Велес, Прилеп, Дебар, и Охрид. Истовремено, предлагао је уску српско-бугарску економску заједницу, по могућству царинску унију.
Малинов и Фердинанд нису сматрали да је наступио тренутак који би их нагнао да се одрекну једног дела Македоније; они су је хтели целу. Миловановић је одмах могао приметити, по њиховом затвореном држању, да нема смисла тврдоглаво настојати у једној ствари која још није сазрела. Свако даље инсистирање могло је створити утисак да је Србији неопходан савез, што би још више отезало изгледе на споразум. Месеца јуна Миловановић је наредио Симићу да то питање више не покреће.
Не могавши да дође до циља правим, непосредним путем, Миловановић је променио тактику и покушао да му се приближи преко Русије. Он је увлаци у преговоре, тежећи да је начини не само сведоком већ трецом уговорном страном. Довести Русију у тај положај за Миловановића је исто толико важно колико и склапање споразума са Бугарском. Он неће само српско-бугарски већ српско-бугарско-руски балкански споразум.
Русија је била једина сила која је могла нагнати краља Фердинанда на попуштање према Србији. Зато Миловановић тези да бугарску дипломатију затвори у једначину: Србија једнако Русија. С једне стране он уверава Русе да је балканки споразум једина могућност руске политике на Балкану, с друге стране наговестава Софији да су иза њега руски интереси.
Извољски је схватио домашај балканског споразума и заступао га у Софији. Али, он је у свој рад уносио много сумње у могућност стварног споразума, нарочито када је чуо за српске захтеве у Македонији. Зато је опомињао свога посланика у Софији да се не затрчава, бојећи се да не гурне Софију још више у аустријско наручје. Извољски је страховао да би свако померање на Балкану могло изазвати аустријску акцију; ако се у Бечу сазна за шуровање између балканских престоница, родице се одмах мисао и жеља за активним мешањем у турске ствари.
Када је, с јесени 1909, Никола Хартвиг дошао за руског посланика у Београду, Миловановић је добио снажну подршку. Нови руски представник не само што се одмах залозио свим срцем за балканску заједницу већ је, што је веома важно, у српско-бугарским размирицама заузео чисто српско гледиште. Хартвиг је својим везама на царском двору био довољно јак да води у Београду политику која се ломила на граници службене и личне. Он је спроводио политику ината сопственој влади, киван што петроградска дипломатија оклева и избегава ризик. Амбициозан и жељан славе, премештен у малу балканску престоницу, Хартвиг је у српско-бугарском споразуму видео акцију која премаша локалне балканске оквире.
Нашавши одједном и неочекивано овако сјајног савезника, Миловановић га је одмах користио за своје планове. У току српско-бугарских преговора он је тесно сарађивао с њим. Њихов међусобни однос, у почетку врло срдачан, доцније је охладнео, углавном због Хартвигове сувише наглашене антиаустријске политике. Бучан, говорљив и експложиван, Хартвиг се није устезао да јавно проповеда своје непријатељство према Дунавској монархији, мало водећи рачуна о последицама својих речи. Много обазривији од њега, Миловановић је избегавао тако остре поделе и његови покушаји измирења с Бечом љутили су Хартвига и будили сумње у Миловановића као у човека спремног да напусти словенски табор. У основи, размимоилазење међу њима било је дубоко и вукло је корен у различитом гледању на политику. Хартвиг је био словенофил старога кова, са примесама новога нараштаја у Русији који је уз словенофилство протурао руски империјализам; Миловановић је био изразити западњак, кога за Русију нису веживала осећања него интерес. Како су осећања постојанија од интереса, Хартвиг је с правом сумњао у Миловановићеву сталност. Миловановић је по структури свога интелекта, по гледиштима, па чак и по личним особинама, био ближи Извољском, носећи у себи, као и руски министар, извесну нервну лабилност, само у мањој мери. Хартвиг није ценио Извољског и нашавши сличности између њега и српског министра, охладнео је и према овоме. Он се далеко боље слагао с Пашићем, мада је био његова сушта супротност. Обојицу је зближила идеја рушења Хабсбуршког царства и стварања Велике Србије. Много темпераментнијем Хартвигу добро је дошао један Пашић, хладан и заверенички расположен, у кога је могао затворити свој гледишта као у какву челичну касу. Поред тога, Пашић је умео да затрепери Хартвигове словенске жице када му је то било потребно.
Упоредо са радом у Русији, Миловановић је свим силама покушао да за своју идеју придобије кабинете пријатељских сила, посебно Француске и Италије. Обилажећи западноевропске престонице, у јесен 1909, Миловановић, као за време анексионе кризе, сада упорно и стално понавља нов мото своје политике: споразум с Бугарском. После победе Централних сила Миловановић је видео у Европи општу узнемиреност, која је изазвала тежњу јачег груписања. То је створило потребну атмосферу његовом раду. Неспремност Русије, колебљивост Италије, неодлучност Енглеске да се јаче ангажује на континенту и страх Француске од немачке хегемоније створили су повољне услове балканском савезу у коме су ове државе добиле новог и неочекиваног савезника у својој борби с Централним силама, способног да за случај ратног сукоба везе добар део противничке војне снаге.
С јесени 1909. Миловановић је опет покренуо разговоре с Бугарском о деоби Македоније. Димитрије Ризов, бугарски посланик у Риму, пропутовао је европском Турском, по налогу своје владе, и донео с пута мало утешне вести. Миловановића је посебно забринуло бугарско интересовање за Албанију, које је доказивало да су у Софији још увек живе санстефанске идеје. Чак се и Ризов, познати поборник српско-бугарског зближења, заузимао за ширење бугарског утицаја у Албанији, упознао се са вођом албанског покрета Исмаилом Кемал-бејом и присуствовао састанцима арбанашких вођа у Напуљу. Закључак с његовог пута по Турској био је да са српско-бугарским споразумом треба журити. Заједно са Миловановићем покушао је да у Београду, септембра 1909, нађе основу за споразум. Бугарска не може прихватити српску теорију о подели Македоније, рекао је Ризов. Уместо поделе треба образовати једну аутономну област која це обухватити солунски, битољски и косовски вилајет, јужно од Шаре. Таква Македонија добиће словенски карактер. Бугарска у новом распореду добија једренски вилајет с Дедеагацем и Кавалом; Србија узима Санџак, албанско приморје код ушћа Дрима и Штару Србију до Шаре.
Миловановић није хтео да прихвати Ризовљев план. Као већина политичара у Србији и Бугарској, Миловановић је био уверен да се Македонија не би могла одржати као посебна државна целина. На њу би деловале, говорио је Миловановић, унутрашње центрифугалне силе и спољни утицаји. Уместо да постане спона, она це још више распламсати српско-бугарску међусобну борбу. Турска власт, на чијем рушењу сада раде балканске државе, ствара кохезиону снагу потребну за сарадњу; када те снаге нестане, ишћезнуће елемент уједињења. Миловановић је аутономију Македоније усвајао начелно у разговору с Ризовом, али ово усвајање није било искрено. То се видело чим је затражио поделу Македоније, као алтернативно решење. Тај "план у другом плану", по Миловановићу, сводио се на одређивање међусобних граница у Македонији, што је одмах компромитовало идеју аутономије. Аутономија Македоније, под условима националистичких стремљења грађанског друштва и с једне и друге стране, није могла постати стварност. И српски и бугарски план носио је задњу мисао да Македонију присвоји себи, један делимично, други у целини.
Миловановић се није бавио проблемом Македоније, нити је за то имао значајније прилике у својој дипломатској каријери. Он је македонске прилике слабо знао, много слабије од Пашића, Свете Симића и Љубе Јовановића. Био је уверен да македонске народности нема и да би њено стварање било штетно; Срби и Бугари такође не би требало да су два народа. У решењу македонског питања Миловановић је истицао "државни разлог", потребе већ постојећих балканских држава.
У току овога рада на споразуму, Миловановић је стално желео да се сретне с Фердинандом. Бугарски краљ му је импоновао, иако се непрестано сукобљавао с његовом политиком. Он је свакако био најживља инкарнација Макијавелијевог Цезара Борџије, који је на Миловановића у младости оставио снажан утисак. Фердинандова политика балансирања између Русије и Аустро-Угарске била је у великом стилу оно што је Миловановић покушавао спровести у малом. Њему је импоновала смелост којом је Фердинанд водио своју политику, не образируци се на скрупуле и начела. Фердинанд је био краљ, господска појава, са урођеним инстинктом политичара, који је умео да буде врло привлачан када је то хтео. Први сусрет Миловановића и Фердинанда у Београду, новембра 1909, оцарао је српског министра. Миловановић је осетио да се Фердинанд труди да га освоји и то је годило његовој сујети. После првог утиска, Миловановић је са више скептицизма размишљао о бугарском краљу. Мада бистар и окретан, Фердинанд је до те мере био стекао навику да се креће околним и скривеним путевима да је измишљао кривине и на правом друму. Лукавство је преовладало њиме и оно му се читало на лицу, што је стварало осећање несигурности код људи који су с њим долазили у додир. На његов рад утицале су у великој мери симпатије и антипатије; он је био храбрији у идејама но у њиховом извршењу. Фердинанд је био политички играћ који је тежио највећем добитку, уз најмањи улог. То му је створило страх од ризика. Његова улога у бугарској историји свела се на акцију једног дипломатског кондотијера. Уместо да се бори за бугарску будућност, он је тражио тренутне успехе који би задовољили његову сујету.
У разговорима које је у Београду водио у јесен 1909. године са краљем Петром, Пашићем и Миловановићем, Фердинанд је избегавао било какво везивање. Својим доласком у Србију ради "научног излета" на Копаоник, који је претходио београдском састанку, Фердинанд је хтео да створи утисак код европских кабинета да је он иницијатор зближења са Србијом, не примајући, уједно, никакве обавезе. У томе тренутку Фердинанд није хтео савез са Србијом, али је хтео да савезу остави отворена врата, за сваки случај. Миловановић је тачно закључио после састанка да Фердинанд још није одредио правац своје политике и да ће га одредити тек када буде сигуран која ће страна превагнути. Видећи да не може од њега ништа ишчупати, Миловановић се морао задовољити оним што је добио, ма како то било мало. Више но икада био је решен да не остане при избору само једне, бугарске карте. Тек што је Фердинанд напустио Београд, Миловановић је послао телеграм Порти да Србија не би никоме жртвовала своје пријатељство према Турској. Миловановић од тога тренутка поћиње рад на приближавању Турској, која ће испунити његову дипломатску активност 1910. године.
Миловановићеви погледи на политику осуђивали су слепо држање једног правца, вођење акције само у једном смеру. Он је политичар који хоће да ради на неколико страна; његова машта сувише је богата комбинацијама да би му се разум и политички инстинкт задовољили једном једином. Сећао се да је некада оптуживао краља Милана не зато што је пришао Аустро-Угарској, већ што је пришао само њој. Миловановићева главна "животна" комбинација је савез са Бугарском, Црном Гором и Грчком, који би се везао за велику групацију Антанте у Европи. Поред ње он има у џепу још једну, за сваки случај. После неуспеха у привлачењу Бугарске, Миловановић припрема зближење с Турском и Румунијом, које има два задатка: да послужи као мост за повлачење ка Централним силама, ако се указе потреба, и да натера Фердинанда да приђе Србији силом ако не буде хтео милом. Обе комбинације - с Бугарском и турском - плод су Миловановићевих тежњи да има на располагању средства за сваку прилику. Прва комбинација са Бугарском је активна, друга с Турском је пасивна; у првој лези офанзива, у другој повлачење. Разлика међу њима је у домету који им Миловановић даје: у првој је готов да иде до краја, друга је само помоћна, као споредни излаз за случај пожара и нежељеног обрта ситуације. Српски програм могао се испунити само офанзивом, све остало је диверзија. "Моја политика је у ствари: веживати солидарност с Бугарском и с њом закључити позитиван споразум за решење балканског питања; у исто време успављивати неповерење Турске и одржавати пријатељство с њом, с обзиром и на политичке и на економске актуелне интересе." Догађаји на Балкану могли су се развијати у три правца: да се удружене балканске државе обрачунају с Турском; да се, опет удружене, с Турском супротставе Аустро-Угарској и да се, свака на своју руку, баце на Турску. Миловановић је хтео да буде спреман за сваку од ових могућности.
Радеци једновремено на овим опречним комбинацијама, Миловановић је у замршеној и закулисној игри испољио дипломатске способности, познавање мере, такт и окретност у маневру. Никада није дозволио да га споредна комбинација сувише повуче и угрози ону главну. Увек је знао да се заустави на време, да вешто избегне стварне обавезе и задржи слободу одлучивања. Његова радња подсећа на шаховску игру; све је у њој распоређено, свако поље покривено одговарајуцом фигуром. Миловановић кочи Аустрију Русијом, Турску Бугарском, Бугарску Румунијом. Он се чврсто држи Русије и гради порушене мостове према Аустро-Угарској, у Петрограду преотима од Пашића руску наклоност, у Бечу га сматрају аустрофилом који у Србији држи равнотежу према непријатељима Монархије, у Цариграду му поклањају пуно поверење, у Букурешту виде у њему јемство против бугарских планова у Македонији, док у Софији ужива глас протагонисте идеје српско-бугарског споразума. Целокупан овај галиматијас има у његовој глави свој ред; он спаја у себи све ове противречности и својом способношћу усклађивања ствара од збрке целину.
Миловановићеве комбинације с Турском нису могле бити озбиљне јер је његово мишљење о новом, младотурском режиму било врло неповољно. "Као што не верујемо у чуда или спиритизам", говорио је он Тошеву, "тако не верујемо ни у обнову Турске." Стари хамидовски систем доживео је слом; нови није настао вољом народа, већ пронунцијаментом војске. Религиозна мухамеданска основа царства замењена је паролом отоманизације, али су на крају њоме били повређени сви: пророкови следбеници, јер је вера оскрнављена, притиснути народи услед наметнуте и туђе државне идеје. Револуцију у Турској није повела једна друштвена класа, већ једна хунта. Ослоњени на војску окупљену конскрипцијом, младотурци су били принуђени да стално поћињу из почетка - сигурни у официре, нису се могли ослонити на војничке масе. Окружен непријатељима и споља и изнутра, режим је живео у сталном нервном грчу и зависио од престижа. С једне стране то га је одвело право у наручје Немаца, с друге, после анексије Босне и Херцеговине и прогласа бугарске независности, угрозило му темеље на којима се издизала нова зграда државне творевине.
Миловановић је пажљиво пратио кретање унутрашњих прилика у Турској, не сумњајући у то да ће разне арапске, курдске, арбанашке револуције убрзати слом. Он се чак бојао да тај слом не дође сувише брзо. Њему је потребно да задовољи захтеве које му намеће актуелна политика. Српски интереси били су многоструки у Турској. Турска подршка српској акцији у Македонији давала јој је превагу над бугарским супарником; од Порте је зависила концесија за грађење јадранске железнице коју српска влада неуморно тражи од 1906. године да би преко ње дошла до светских пијаца; коначно, од Турске је зависио једини копнени пут српском извозу преко Солуна, који је Србију спасао у време царинског рата. Српска влада је стално покушавала да тај пут учврсти и прошири новим трговинским уговором.
На удварање Турској Миловановића су принудиле нејасне и узнемирујуће вести о некаквом приближавању Бугарске и Грчке као и Турске и Румуније. Миловановић се уплашио да не упадне у маказе, јер су обе комбинације обилазиле Србију и могле се окренути против ње. Он је сумњао да иза тога стоји Беч. Бугарско-грчко и турско-румунско приближавање били су израз две супротне, противречне политике - прво је носило изразито антитурски, друго антибугарски карактер. И једно и друго могао је Беч да користи у своје сврхе, било да форсира Бугарску у Македонији против српских тежњи, било да помаже Порти против Софије, уз обештећење у Санџаку и Албанији. У недостатку споразума балканских држава, све су комбинације биле могућне и сва решења изводљива. Миловановић се старао да Србија не остане ван ових збивања, да се она не би окренула против ње саме.
Уместо да противтезу турско-румунским плановима тражи у споразуму са Србијом, Фердинанд је најпре покушао, 1910. године, да постигне споразум са оним државама које се санстефанским границама Бугарске нису противиле онолико колико им је била противна Србија. Грчка је била сувише заузета критским питањем да би бугарским тежњама у Македонији пружила озбиљан отпор. Исто тако је црногорски кнез усмерио своју пажњу северној Албанији, у жељи да наследи Скендербегову државу и традицију. Стога су Фердинанд и Малинов покушали да обиђу Србију једним бугарско-грчко-црногорским споразумом који би успоставио равнотежу у односу на турско-румунску комбинацију. Заједница без Србије није, међутим, могла бити ефикасна, јер није могла застрашити Турску, а и зато што се балканско питање није могло решити без учешћа Србије, хтео то Фердинанд или не. За случај турског слома умешале би се велике силе и тројни балкански споразум морао би укључити и Србију или би се распао. Напротив, ако би се Турска одржала, она је уз помоћ Румуније и Србије могла зауздати Бугарску и Црну Гору. Балканско питање могло се решити само споразумом свих балканских држава. Не само српско-бугарски већ је балкански интерес био да се оствари савез Београда и Софије, или да се онемогући свака друга комбинација која би мимоишла Србију. Миловановић не само што је у то чврсто веровао већ није сумњао да ће и бугарска влада кад-тад увидети да Србију мора унети у своје планове.
Турско-румунско приближавање ургозавало је решење балканског питања на основи правичне поделе турске заоставштине међу балканским државама. Порта би добила одрешене руке према Србији и Бугарској и омогућила хегемонију Бечких политички планова, везујући своју турско-румунску осовину за Централне силе. Миловановић је одмах схватио колико је опасна ова комбинација. Међутим, она је Бугарску угрожавала више но Србију и Стога је могла корисно да послужи као средство да се Фердинанд преведе у српске воде. Миловановић то и чини, добро пажећи да се у овој опасној игри не затрчи. Турско-румунско зближење њему користи само као претпоставка, никако као стварност. Миловановић се упустио у ову авантуру не обазирући се на средства. Септембра 1910. године пустио је преко својих старих париских новинарских веза вест у Матену да је турско-румунски савез свршена чињеница, уживајући у узбуђењу и запрепашћењу које је изазвао код западноевропских кабинета и бугарске владе.
Румунија је дошла као поручена за маневрисање према Софији. Она се оштро противила једностраним бугарским покушајима у решењу македонског питања. За њу је Санстефанска Бугарска била неприхватљива колико и за Србију. Стога Миловановић игра с Румунијом погледајући стално испод ока на Софију. Он се држи традиционалног пријатељства с Румунијом и даље развија срдачне односе. У Букурешту је он код своје куће, у тазбини; његова познанства и пријатељства са румунским државницима искрена су и дубока. Његов глас има своју тежину у Букурешту, радо се чује и још чешће тражи. Наравно, Миловановић не пропушта прилику да то бодује у своју корист пред краљем Фердинандом. У свим разговорима с бугарским државницима, Миловановић истиче румунски барометар за мерило бугарских атмосферских прилика.
Да би дао шири замах својој политици, Миловановић је припремио 1910. године низ краљевих посета страним дворовима и сам је поново обисао западноевропске престонице, Цариград и Софију. Био је у пуном смислу "летећи дипломата", први од наших државника који је увео праксу сталних посета и непосредног контакта. Краљева посета Петрограду била је прво његово путовање у иностранство после 1903. године и имала је за циљ да прекине бојкот српске династије на европским дворовима после 29. маја. Пут у Петроград био је уједно протест против анексије Босне и Херцеговине. Да би припремио краљеву посету Цариграду, Миловановић је лично отишао у турску престоницу марта 1910. године и вратио се преко Софије. Пут је био вешто срачунат: да би стигао неупадљиво до Софије, Миловановић се послужио Цариградом. Он је пуним једрима пловио у макијавелистичким водама; Порту је уверавао да с Бугарском не мисли ништа озбиљно и тражио подршку у српско-бугарским сукобима у Македонији; само неколико дана доцније, у Софији је зарко заступао пред Фердинандом, Паприковом, Даневом и Гешовом српско-бугарски споразум. Топло примљен у Цариграду, Миловановић је у Софији дочекан уздржљиво. Фердинанда је забринуло његово кокетирање с Бечом и Портом. Миловановић је то и хтео, надајући се да ће оваква политика донети ускоро плодове. Треба их оставити да се љуте, говорио је он, само треба пазити да не посумњају у нашу вољу за преговоре.
Најзначајнију етапу у Миловановићевој политици представља посета Русији, марта 1910. године. Миловановић свим силама покушава да руској дипломатији наметне формулу не Мирцстега, већ Ракониђија, формулу динамичну а не статичну. Миловановић је нарочито настојао да разбије свако зближење Беча и Петрограда, јер је знао да је оно могућно само на бази постојећег стања на Балкану. Међутим, уштоличење постојећег стања значило је уједно јачање балканске улоге Аустро-Угарске која се на Балкану већ утврдила. Уместо тога, Русија мора бацити паролу: "Балкан балканским народима" и избегавати разговоре с Бечом у четири ока; напротив, наводити га што више на европски терен.
Представници Србије топло су примљени у Петрограду. Боравак у престоници и Царском Селу испуњен је свечаностима, ручковима, здравицама и политичким разговорима. Заједно с Пашићем, Миловановић вредно ради. На састанку с Извољским обојица му износе циљеве српске спољне политике и траже активну подршку у покушајима да се с Бугарском постигне споразум. Извољски је овом приликом први пут признао да је Санстефански уговор неправедан према Србији и да тешкоће у споразумевању не долазе са српске, већ са бугарске стране. Он је изјавио готовост да санстефанске идеје ревидира "ради задовољења српских интереса и права који су заборављени и повређени приликом његовог грађења". Миловановић му је поднео карту граничних захтева у Македонији који су захватили област до испод Демир-капије и коју му је још у Београду израдио Јован Цвијић. На захтев Извољског, који се уплашио да захтеви српске владе не удаље Фердинанда, Миловановић му је израдио две формуле које је руски министар требало да заступа у Софији, ширу и ужу. У њима је тражена "правична и широка сатисфакција националним и историјским правима Србије на југ од Качаника и Шар-планине, која би јој дозволила да себи осигура српско-албанску јадранску обалу с довољним залеђем и тако испуни битни услов за своју стварну независност". Прихватајући и границу и формулу, Извољски је тражио да се захтеви ублаже, јер "Бугаре не треба притискивати, већ гурати". Тако је лед у Русији био пробијен.
Блистав у салонима, навикнут на високо друштво, слободан у разговору и духовит, Миловановић је у Петрограду избио у први ред и потиснуо у позадину свога старог супарника Пашића. На ручку у Царском Селу расположио је и насмејао царицу; после ручка цар га је задржао читав час у разговору. Време за полазак било је давно прошло а два човека су још живо разговарала насред сале. Тек када су општи тајац и упрти погледи привукли цареву пажњу, разговор је срдачно прекинут. - Мир треба чувати још пет година - рекао је Никола ИИ - после пет година ми ћемо са сваким другкчије говорити. Русија зна да није кривица Србије што се српско-бугарски споразум није остварио. Данас Русија нема више посебних наклоности према Бугарској које би ишле на штету Србије; руски балкански програм садржи независност балканских држава. - Ове речи потврђивале су тачност Миловановићевих претпоставки; његова политика почела је да доноси плод.
Из Петрограда, краљ Петар и Миловановић отисли су у Цариград и одатле се вратили кући преко Свете горе, Солуна и Скопља. Турци су им ставили на располагање дворац у Јилдизу и царску јахту али нису ужели никакве политичке обавезе. Зато је пут преко Македоније смишљено планиран. Краљ Фердинанд покушао је да га омете, међутим Миловановић је остао чврст - он је још увек сматрао да је то средство које ће омекшати бугарског владара.
Миловановићеву помирљиву политику према Аустро-Угарској после анексионе кризе угрозила су два политичка процеса вођена у Монархији: велеиздајнички у Загребу и Фридјунгов у Бечу. Још у данима који су претходили анексији подигнута је оптужба против педесет и три Србина оптужена за превратничке намере и везе са званичном Србијом. Миловановић је одмах по завршетку анексионе кризе организовао успешну новинарску кампању у иностранству, која је не само успела да европску јавност увери у невиност оптужених већ да разоткрије политичку оштрицу процеса упереног против српско-хрватске коалиције и Србије. Велеиздајнички процес постао је друго издање Драјфусове афере: бан Раух доживео је тежак пораз и његова политика потпуно је откривена. Миловановић је кампању против процеса вешто водио: циљ његове активности је двојак - да унесе забуну у Монархију и спасе оптужене. Истовремено је успео да избегне опасност поновног сукоба с Црном Гором, јер је између загребачког и цетињског процеса постојала веза оличена у учешћу аустријске обавештајне службе. Када је велики Словен и једна од најумнијих глава тадашње Европе, Тома Масарик устао у одбрану оптужених, он је, безобзирно тражећи истину, истакао Настићеву улогу и напао цетињски двор, угрожавајући тек усклађене односе Цетиња и Београда. Уплашен од раскида, Миловановић се јавно оградио од Масарикових оптужби.
Миловановић се много више уплашио када је историчар Фридјунг објавио оптужбе против српско-хрватске коалиције. Везе са Супилом, Прибићевићем, Медаковићем и осталима одржаване су без писмених трагова, али се Миловановић бојао да не постоји какав докуменат из Пашићева времена који би обеснажио српску одбрану. Спалајковићев извештај, на који се Фридјунг најпре позвао, био је очигледан фалсификат, али је Миловановић веровао да је Беч хотимице пустио лазан докуменат да би га намамио на протест, а онда обрукао стварним доказима. Зато је у почетку био врло опрезан и саветовао је Еренталу да се обе владе у то не месају. Тек када су објављени сви документи, Миловановићу је свануло - од првог до последњег, сви су били лажни. Миловановић је тада одбацио сва ранија устручавања и активно ушао у сукоб. Овластио је Масарика да сузбије све оптужбе, "јер ни Супило, ни Прибићевић, ни Медаковић, нити било који од оних које је оптужио Фридјунг нису никада примали новац од српске владе, јер српска влада није никада организовала, субвенционирала, нити уопште знала за покрете које Фридјунг ставља на терет српско-хрватској коалицији". Миловановић јавно говори у скупштини о лазној оптужби, пушта Љубу Јовановића да се брани од напада и прети да ће целокупни материјал о невиности српске владе ставити на непосредну оцену светској јавности. Коначно, као главни удар, шаље сведоке у Беч, Божу Марковића, Љубу Давидовића, Мила Павловића Крпу и Мирослава Спалајковића. Осећајући да дува повољан ветар, он га свом снагом хвата у своја једра. Фридјунгово јавно признање да су му оптужбе основане на фалсификатима повукло је морални слом оних метода којима су се у борби против Србије слузили Ерентал и министарство на Балхаусплацу. Накалемљен непосредно на анексиону кризу, Фридјунгов процес постао је њена завршница која је открила прави смисао и узроке аустро-српског сукоба.
У рушењу Фридјунгових оптужби главну улогу одиграла је званична Србија. У заједничкој одбрани је манифествовала сарадња Јужних Словена и Србија је учврстила свој престиж. Опрезни Миловановић задржао се ипак на време и није дозволио да му крв удари у главу. Страсти га нису могле занети и замаглити му главни циљ; у Фридјунговом процесу он је дубље загазио но што је сматрао разумним - одмах по завршетку процеса напустио је политику офанзиве и вратио се својој одбранбеној тактици. За начин његовог маневрисања карактеристичан је случај аустроугарског посланика Форгача. Тешко компромитован у афери фалсификованих докумената, Форгач је био зрео за премештај. Цео свет је то оправдано очекивао. Миловановић, међутим, не само што није тражио да Форгач повуче последице своје радње већ се заузео да он остане и даље на свом посланичком положају у Београду. Наша распаљена и огорчена средина то није могла разумети, још мање одобрити. Миловановић је, ипак, размишљао сасвим правилно: компромитовани и осрамоћени Форгач био је у Београду много мање опасан од неког свежег и надувеног Бечког или пештанског аристократе, орног да са Србијом заметне борбу из почетка. Његово заузимање за Форгача требало је да у Бечу искупи држање на Фридјунговом процесу и докаже увек живу жељу за побољшавањем односа. Слично је Миловановић поступио у случају аустријског официра Рајковића, ухваценог у Србији на делу шпијунаже. Уместо да га суди, протерао га је преко границе; био му је важнији циљ од пијединца. И на веће жртве је био спреман у својој еластичној политици.
Мада је то јавно порицао, Милановић је одржавао кантакт са српско-хрватском коалицијом и посебно са српским покретом у Босни. Тај рад наследио је од Пашића, који је у овим пословима био прави мајстор. Миловановић није био нимало револуционарне природе; то није било у складу с његовим својствима изразитог дипломате. Његов амбијент нису скривена, забита завериничка састајалишта већ дипломатски салони. Његова лукавост и макијавелизам подстицали су више на методе Метерниха; он није имао довољно ни вере ни снаге да буде Мацини, још мање Оровасини. Рационалан и дипломатски одмерен, Милановић се није могао унети у психологију револуционара које је национална религија водила до негације сопствене личности. Као и велики део интелектуалаца, посебно као епикурејац, Миловановић је осећао одвратност према физичкој жртви. Слично Кавуру, он је зазирао од револуционара не само ради своје политике већ и ради себе лично. Његове везе са југословенским покретом ван Србије биле су везе једног политичара, не националног револуционара. Он је нерадо улазио у подземне везе, тајне поруке и заверенички рад; тежиште његовог заграничног рада није толико развијање и јачање националне револуције, колико њено усклађивање с циљевима српске спољне политике. Она је главно и једино мерило, све је остало подређено њој и своди се на њено помоћог средство. Док је Пашић у ову завереничку радњу уносио сву своју склоност за поџемни рад, готов да оштрицу југословенског покрета окрене против Монархије, Миловановић то користи у допломатске сврхе. Године 1910. он је поручио Босанцима и Херцеговцима да учествују у доцеку цара Фрање Јошифа јер је желео да у Бечу створи утисак како Срби и српска влада нису противни споразуму. Из истих разлога саветовао је вођама српског покрета у Босни да образују два крила: непомирљиво и опортуништичко. Српско-хрватскј коалицији поручио је исте године да не одбија сваки споразум с Хедерваријем, јер "не треба никада узимати на своја леђа више но што је могуће понети". Исту политику равнотеже, процене услова и околности и одбацивања једностраних решења, коју је наметнуо Србији, Миловановић је хтео пресадити у југословенски покрет. Он је у њега ушао више што је морао но што је хтео; колико из жеље да покрет ојача, толико исто из страха да му се не отме из руку и не угрози му дипломатску игру коју је водио у своме министарству.
На овоме заграничном раду Миловановић се срео са организацијом "Уједињење или смрт", кја је 1911. године образована у Србији. Његови ранији односи са завереницима нису били добри. Њихово мешање у унтурашњу политику љутило је Миловановића као политичара који хоће слободне руке и не прима официрско туторство. Напротив, облина којом је заступао национална питања жестила је националну ревност завереника. Године 1909. у Миловановићев фијакер ускочио је Воја Танкошић и запретио му четницима. Међу крајњим начиналистима уопште, Миловановић је имао добар број непријатеља који су му претили смрћу. Једно време био је принуђен да води са собом два телохранитеља да га заштите у случају напада.
Преокрет у односима Миловановића и "Црне руке", крајем 1911, настао је услед његовог рада на српско-бугарском савезу. На састанку чланова организације Љуба Јовановић Ћупа предложио је да Апис изложи Миловановићу гледишта организације у односу на спорзум с Бугарском и пружи му подршку у томе раду.Тако је Апис признао Миловановићу постојање организације и објаснио му њене циљеве. "Ставите ми, млади пријатељу, ту вашу 'Црну руку' на расположење", рекао му је Миловановић, "па ћете видети шта ћу ускоро учинити за Српство." Однос између Миловановића и Аписа био је свој разнородних елемената; Миловановић компромисан, попустљив, у цилиндару и рукавицама; Апис револуционаран, искључив, одвазан. Личности супротних наклоности и особина, они су, по старој истини да се крајности допуњују, у заједничком раду међусобно накнађивали особине које су им недостајале. Миловановићев рад на споразуму с Бугарском значио је прекид дотадашње сувопарне политике и винуо се у свет масте једне боље сутрашњице. То је најпре утрло пут између националног фантасте и трезвеног дипломате - само на томе терену они су могли засновати заједнички рад. Са гледишта практичне политике, Миловановићу је подршка војске добродошла у сукобу с Пашићем, који се све више заоштравао. Миловановић је био предодређен да наследи старог вођу у странци - успео је да задобије руску наклоност и да мири оба крила завађених радикала. Недостајала је још само подршка војске па да се стекну сви потребни услови за последњи корак: преузимање вођства странке. Као пријатељ, Апис је могао користити Миловановићу исто онолико колико му је могао сметати као противник. Није искључено да се Миловановић у раду с Аписом сетио Кавура, који му је у много ћему служио као надахнуце; састајући се са завереницима, Миловановић је подржавао Кавуров рад са Гарибадлијем, Мацинијем и другим борцима италијанског Ризорђимента.
Миловановићева подршка била је, с друге стране, потребна организацији, Српска спољна политика свакако је била најснажније средство у борби за уједињење Јужних Словена. Апис је био довољно паметан да увиди неопходност утицања на ту политику у духу који је одговарао циљевима његове организације. Само усклађивањем оба фактора, јавног и тајног, званичног и подземног, могло се мислити на успех. За одржавање целокупне заграничене организације, за вођење пропаганде, за поверенике, била су потребна велика новчана средства. Тим средствима располагали су тајни фондови министарства на чијем је челу био Миловановић.
Миловановићеви односи са организацијом "Уједињење или смрт" нису се развили до краја; он је умро док се сарадња још налазила у меденом месецу. Докле би они дошли, тешко је рећи, јер историја не воли претпоставке. Једно је свакако сигурно: и једна и друга страна мислила је да заједницу користи за своје циљеве: Миловановић да организацију укроти и саобрази је својој политици; Апис да преко министра спољних послова још више развије свој рад, унутра и напољу. После споразума 1911. године, оганизација је на југу, у Македонији, постала извршни орган министарства иностраних дела. Миловановић је усвајао и спроводио предлоге које је добијао од официра. Нису ли магнетизам и лична снага једног бунтовника били јачи од блиставих варница финог ума једног дипломате.
После анексионе кризе унутрашње политичке прилике у Србији нешто су се смириле. Концентрациони Новаковићев кабинет, основан у јеку кризе, стишао је партијске страсти и извео земљу из тешког положаја у који је доведена анексијом. Сарадња политички странака била је, међутим, узрочена више спољном опасношћу но помирљивим расположењем политичара. Чим је непосредна опасност минула, у страначкој слози јавиле су се прве пукотине; парламентарне кризе нису, истина, тако остре као раније, али се ипак периодично јављају, као ерупције пригушеног вулкана. У јесен 1909. године Новаковићева влада ушла је у латентну кризу која се морала завршити сломом. После неколико крпеза, завада и мирење, Новаковић је у октобру коначно одступио. Нову коалициону самосталско-радикалску владу с муком је образовао Пашић. Миловановић је у њој задржавао свој положај из старе владе, који уопште није дошао у питање, јер у Србији, сем Пашића, није било човека који би могао водити спољну политику у тако опасном времену. Миловановић се само у једном тренутку поколебао да ли да уђе у Пашићев кабинет. Односи међу њима свакодневно су се затезали. Спољни послови били су сувише важни да би се Пашић уздржао од месања у министарство у коме му се чак и канцеларија налазила, јер осим председниства није имао другог ресора. Миловановић ово туторство није хтео и борио се свуда да Пашића потисне; то се јасно осећа у свим приликама у којима су заједно иступали, посебно у Русији. Док је у овој међусобној борби за престиж Миловановић грабио терен у Петрограду, Пашић му је отимао наклоност у Бечу. Форгач је будно пратио његов рад; пласеци се и постујући га истовремено, Форгач је Пашића истицао у извештајима не само као најспособнијег већ и најопаснијег политичара кога Србија има. Утакмица између Пашића и Миловановића била је почела и повлачење би значило признање пораза. Миловановић је Стога морао ући у његову владу, ослоњен на присуство четворице самосталаца, на које је увек могао рачунати у сукобима са радикалским вођом. Може се рећи да је на министарским седницама Миловановић био према Пашићу агресивнији него овај према њему. Миловановић је исао на рскид, док Пашић није сматрао да је тренутак за обрачун наступио. Он би несумњиво дошао јер су се укрстиле две сувише снажне амбиције које више нису могле ићи заједно.
У Пашићевој влади Миловановићев положај био је чврст. Њему је увек највећа опасност долазила од скупштине; влада, ослоњена на самосталско-радикалску већину, била је тако јака да се није имала чега бојати с те стране. Јака већина уједно је отупила оштрицу скупштинских састанака - нема више оних праскавих седница, великих офанзива, маневара и узбуђења који су стављали у питање исход сваког заседања. Скупштином је овладала некаква монотонија коју је узалуд покушавала да разбије бројно слаба опозиција. После анексионе кризе спољна политика се ретко износила на дискусију. Скупштинска заседања нису се више отварала престоном беседом, која би опозицији омогућила фронтални напад на политику владе, већ читањем краљевог указа после чега се одмах прелазило на дневни ред. Анексиона криза увела је једну нову праксу у скупштински рад - праксу тајних седница. Од њих па до потпуног искључивања дискусије о спољној политици није било далеко; са тајних седница она је само пребачена у министарски савет и посланичке клубове, чије су седнице одржаване иза затворених врата. Миловановићу је овакав поступак годио и он је вешто избегавао да се упусти у јавну расправу. Свој занат сматрао је сувише сложеним да би о њему могао судити какав народни трибун, којима је обиловала наша скупштина. Чим би скупштина покушала да се умеша у његов рад, Миловановић се загртао плаштом тајанствености и позивао на више интереса који траже ћутање и дискрецију. На тај начин он је у доброј мери успео да заплаши Скупштину, састављену махом од сеоских домаћина и ситних трговаца, намерно намећући закључак да су они способни да решавају ситне, локалне проблеме, али да се у европску политику не разумеју. На сва посланичка питања и интерпелације да га извуку на мегдан, Миловановић је одговарао неодређено, обло, уносећи у одговоре одмерен дипломатски речник који је посланике збуњивао и одузимао им вољу да се даље прегоне с њим.
Миловановићева концепција "слободних руку" у спољној политици изазвала је ипак нападе опозиције, чак и потајно нерасположење удружених странака, посебно Радикалне. Свет је од њега очекивао стварне и тренутне резултате, и опрезна политика срачуната на дугу стазу морала је изазвати разочарање. Оно што је у тој политици било стварно, као рад на споразуму са Бугарском, морало се чувати као тајна. У међувремену, Миловановићеви покушаји на све стране створили су утисак неуспеха јер им је недостајала коначна акција. Залуду је он говорио да хотимице избегава завршне фазе које би га спутале, јавност је у делима тражила јемство успеха. Миловановићеве тезе о једнако добрим односима с Турском и Бугарском створиле су погрешан утисак да то није средство једне политике, већ њен циљ. - Наше руке су толико слободне да нико неће да их прими - говорили су његови противници. Против такве политике дигла се бура нарочито 1910. године када је избио спор са Портом око митрополита Вићентија и затварања српских школа у Турској. Миловановић је нападнут због попустљивог става према Турцима; његово правдање и истицање "начела неинтервенције" личило је на одбрану једног професора права који рашчишћава правне појмове док нас народ у Турској прогоне и истребљују. Опозиција је посебно напала његова стална путовања у иностранство. - Ни два месеца он не може саставити у земљи - говорила је опозиција. Уместо да се посвети националној политици, Миловановић у иностранству "есконтира свој лични шарм"; страни новинари боље су обевештавани о проблемима наше земље но посланици наше Скупштине.
Радикалско-самосталска коалиција, цији је израз била Пашићева влада, постала је ускоро тешка и једној и другој страни. У њој су обе странке задржале своју индивидуалност и она је убрзо постала сметња њиховом посебном развитку. Значајна питања која су условила стварање коалиције изгубила су временом актуелност и тиме је ослабила веза која је спајала странке. Сукоби и зађевиће, настали најпре код партијског чланства, пренели су се постепено у страначко вођство, затим у саму владу.
Када је јуна 1911. године Пашићев кабинет поднео краљу оставку, једини човек који је могао узети државно крмило био је Миловановић. После три године он је по други пут добио налог да састави владу. Овога пута неће допустити да му се измакне прилика, као 1908. године. Миловановић је прешао све препоне које су га одвајале од председниства владе; тај пут је прелазио двадесет година и коначно је стигао до циља. У пуној снази мушке и политичке зрелости, у четрдесет и осмој години живота, амбициозан, искусан и смирен, Миловановић је поседовао особине које је од њега захтевао овај задатак.
Не осећајући се довољно сигурним у често радикалском друштву, у коме је утицај Пашића био врло јак, Миловановић је најпре покушао да настави праксу коалиционих влада. Међутим, покушај са самосталцима није успео. И сами у превирању, они су захтевали услове из времена Велимировићеве владе, који су се сводили на привременост и нове изборе. Миловановић је на сваки начин хтео да избегне привременост и нашао се у процепу између радикала, који су тражили хомогену владу, и самосталаца, који су хтели изборе. У једном тренутку чинило се да ће и овај Миловановићев покушај пропасти. Коначно, он се ипак приволео хомогеном кабинету, који је и начелно више одговарао његовим погледима. У партијској борби Миловановић није могао дуго задржати положај човека који седи на две столице, он се морао одлучити и одлука је превагнула у корист радикала. Иначе без много личних присталица, Миловановић је морао пазити да не изгуби наклоност странке у чије се вођство пробио и са којом је била повезана целокупна његова политичка прошлост. Када је већ изгледало да су уклоњене све препреке његовом хомогеном кабинету, запело је са Стојаном Протићем, кога није хтео да прими у владу. За радикале Миловановић није био довољно сигуран да би га пустили да влада сам; ако уз њега није могао бити Пашић, морао је доћи Стојан Протић. Решен да кабинет образује по сваку цену, Миловановић је прогутао и овај очигледни знак неповерења странке. Тако је, најзад, 25. јуна 1911. године образована Миловановићева влада. Давни снови у студентској собици у Паризу, за време тешких емигрантских дана у Бечу, у српском посланству у Риму, коначно су се испунили, али Миловановић је тако стигао и на крај свога животног пута.